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作者：崔彤

日前，提请十届全国人大常委会第二十二次会议审议的突发事件应对法草案，对单位违反法律规定的处罚作出规定。其中规定，突发事件的相关信息由该地人民政府统一发布，新闻媒体的相关报道也归其统一管理。新闻媒体“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的”，由(突发事件)所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款。（新华网6月25日）此项内容被普遍认为是这部以政府行为为主要对象的立法草案留下的一条尾巴，引起广泛关注和争议。

尽管国务院法制办公室负责官员在后来的记者会上反复强调，上述条款只有在媒体违反规定擅自发布不实信息或者报道虚假情况，“情节严重或者造成严重后果”的情况下才适用，但仍然不能免除媒体和舆论界的担忧与批评。

《突发事件应对法》起草工作小组成员、清华大学教授于安对出现这样的条款表示吃惊：“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”他认为，新闻权属于人们的言论自由，这是宪法权利。这个权利在什么样情况下才可以受到限制？需要慎重对待。“草案”中提到“违反规定”要受到处罚，但这个“规定”由谁来作出？“规定”的理由是什么？如果含混不清，就会给限制言论自由者提供机会，最终受损的是老百姓的知情权。

北京大学法学院教授张千帆在接受《财经》杂志记者采访时也表示，“草案”中这些规定确实已经涉及宪法问题。条文中称“新闻媒体违反规定”，由于目前关于新闻报道并没有立法，所谓“规定”在实际中就会沦为政府说了算，或者即便有一些规定，规定本身的合宪性也是值得商榷的。新闻媒体的报道其实是宪法言论自由权利的一种延伸，对这种权利的限制需要符合宪法。

还有关于“擅自”的定义，什么叫“擅自”？《现代汉语词典》的解释是：对不在自己的职权范围以内的事情自作主张。问题是报道包括突发事件在内的新闻本来就在新闻媒体的职权范围以内，做了自己应该做的事情怎么会是“擅自”呢？退一步讲，就算突发性事件的发布都要经过所在地履行统一领导职责的人民政府管理，那么，如果出现了草案中所说的地方政府不按规定报送、通报、公布有关突发事件信息的情况，新闻媒体是不是也要跟着保持沉默呢？如果新闻媒体在这种情况下以公众利益为重，冲破阻力报道了突发事件，难道也是“擅自”吗？

至于发布不实信息或者报道虚假情况，本来就是新闻职业道德所不容许的，无须在此讨论。顺便说一句，法制办官员在记者会上多次提到的用“违反规定”限制“擅自”，其实是一个有语病的说法，既然是“擅自”，本身就违反了规定，难道还有“符合规定”的“擅自”？

在现代社会，媒体往往扮演社会开放和透明的推手角色。近年来，中国媒体之所以受到越来越多的老百姓的尊敬，正是因为许多媒体敢做敢为，在质量监督、消费者维权、环境保护等重大问题上，通过维护公众知情权来保障公众利益，有时还弥补了执法机关的不足。当外界看到中国地方政府和司法执法机构，在媒体和舆论的推动下，发生良性变化时，这些现象说明的是中国的民主气息以及社会正义和民众参与热情的提升。

然而，在《突发事件应对法（草案）》里，对地方政府行为的规范和约束和对媒体的限制性规定，让人感到舆论监督在强化与限制之间出现了摇摆。《联合早报》发表文章评论，“这是否在说：中央政府要地方政府负责，但不要媒体插入一脚，不需要媒体来‘监督’地方政府？如是，中央对规范地方政府行为的决心有多大？从这个角度看，这份《突发事件应对法（草案）》似乎表现了中央政府所处的进退维谷处境和信心不足，既须强化地方政府对民众福祉的责任心，又忧虑媒体的报道将让自身陷于被动。从已知的草案内容看，这一矛盾没有得到突破，所以化成了上述的模糊文字。”

好在根据我国的立法程序，一部法律草案至少需要经过三次审议之后才能获得通过。《突发事件应对法(草案)》此次为第一次审议，希望在下一次审议时，对媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息这一规定进一步细化，作出即合乎国情，又不悖法理，且具操作性的刚性界定。

原题：舆论监督在强化与限制之间的摇摆